Politique Internationale — L’Europe et les États-Unis ont-ils les mêmes intérêts face à la Russie?

Hubert Védrine — Les mêmes intérêts stratégiques: oui. Idéalement, l’Europe et les États-Unis souhaitent obtenir de la Russie qu’elle devienne un voisin et un partenaire fiable, qui défende ses intérêts légitimes sans recourir à la menace militaire ni au chantage, qui coopère dans les domaines de l’énergie, du désarmement et de la gestion des crises, et qui se modernise progressivement sur les plans économique et politique. Le président Obama a dit à Moscou le 7 juillet dernier: «L’Amérique veut une Russie qui soit forte, pacifique et prospère.» Mais comment y parvenir concrètement? Et qu’y pouvons-nous de l’extérieur sans retomber dans les illusions américaines et les errements de la période 1992-2000 (Eltsine)? Que faut-il accepter et que faut-il refuser? Sur quels points faut-il marquer plus de fermeté envers Moscou? La réponse à ces questions peut faire surgir des divergences de priorités entre les Européens (notamment entre les anciens et les nouveaux États membres) et entre les Européens et les Américains. Certains voient dans la Russie d’abord un partenaire économique; d’autres d’abord un péril. Cependant, ces contradictions ne sont pas insurmontables. Les débuts de l’administration Obama fournissent l’occasion de réaliser une harmonisation à deux niveaux (européen, puis atlantique), tant en ce qui concerne la politique énergétique, l’élargissement de l’Otan -dont la nécessité est problématique, les investissements étrangers que dans d’autres domaines comme la politique vis-à-vis de l’Iran, de la Chine ou de l’Asie centrale. C’est le moment de mettre en place un partenariat constructif et vigilant entre l’Occident et la Russie. A mon avis, l’administration Obama devrait y parvenir en un an ou deux.
Quant à savoir qui, de la Russie ou de l’Europe, est la plus dépendante de l’autre, c’est difficile à dire. Certaines zones d’Europe centrale et orientale sont très dépendantes des oléoducs russes pour leur approvisionnement pétrolier. L’Europe importe également du diesel russe pour son marché automobile. Mais il n’y a pas de dépendance européenne globale envers la Russie sur le plan pétrolier puisque le pétrole se négocie sur le marché mondial. En revanche, la question se pose pour le gaz: un quart du gaz consommé en Europe vient de Russie (mais 40 % du gaz importé), le degré de dépendance variant énormément d’un pays européen à un autre. Inversement, la Russie vend à l’Europe 85 % de son gaz et ne pourrait le vendre totalement ailleurs. Il s’agit donc d’une situation d’interdépendance — d’autant que Moscou a besoin des investissements et des technologies de l’Occident — qui peut évoluer de façon antagoniste ou en partenariat, et être marquée ou non par des crises selon les politiques menées de part et d’autre, notamment par l’UE.
Frank-Walter Steinmeier — L’Europe et les États-Unis portent certainement un regard différent sur le monde. Il n’en reste pas moins que l’un comme l’autre ont besoin de la Russie pour trouver ensemble des réponses aux défis globaux. Sur la question nucléaire iranienne, par exemple, l’Europe, les États-Unis et la Russie travaillent en étroite coopération dans le cadre du E3+3. Une stabilisation durable de l’Afghanistan sera également irréalisable sans la Russie.
C’est pourquoi je suis heureux que les relations entre les États-Unis et la Russie se soient fondamentalement transformées depuis l’entrée en fonctions de Barack Obama. En tant qu’Européens, nous sommes appelés à profiter activement des chances qui résultent du renouveau de ces relations.

P. I. — L’Europe dispose-t-elle des bons instruments pour renforcer la stabilité dans son voisinage immédiat?

H. V. — L’Europe ne dispose que d’une partie des instruments nécessaires à la stabilisation de son voisinage. Elle a eu dans le passé — et elle peut avoir à l’avenir — une influence déterminante sur des pays candidats à l’adhésion et avec lesquels une négociation est en cours: on l’a vu entre 1989 et 2004/2006 avec les douze candidats de l’Europe centrale et orientale. Mais l’Union européenne ne pourra pas s’élargir sans fin, et ces instruments ne pourront pas être utilisés indéfiniment. Au-delà, l’efficacité de sa politique dite de «voisinage», bien intentionnée, est plus problématique.
En fait, l’Union européenne a un certain soft power mais pas ou peu de hard power. Ce sont les Américains qui disposent des autres leviers, directement ou via l’Otan, organisation au sein de laquelle les Européens exercent en tant que tels une faible influence. En fait, il faudrait instaurer une coordination stratégique UE/États-Unis (et donc aussi au sein de l’Otan), en particulier pour l’Ukraine et le Caucase. Mais un tel projet suppose une affirmation stratégique de l’Europe et une harmonisation, en amont, des politiques américaine et européennes sur la Russie.

F.-W. S. — Nous avons les instruments. Il convient désormais de leur insuffler davantage de vie. Les événements des dix-huit derniers mois — la guerre en Géorgie, l’intervention israélienne dans la bande de Gaza et la crise gazière en Ukraine — ont montré à quel point la stabilité et la sécurité sont importantes dans notre voisinage.
Lorsque l’Allemagne a présidé l’UE en 2007, nous nous sommes engagés avec force pour que la politique européenne de voisinage soit approfondie et développée en tant qu’instrument politique. Et nous continuons à faire évoluer cette politique de voisinage avec l’Union pour la Méditerranée et le partenariat oriental. Dans ce cadre, nous ferons progresser ensemble des projets axés sur des besoins régionaux concrets. Par exemple: la promotion des énergies renouvelables et de l’efficacité énergétique dans le bassin méditerranéen ou le développement des marchés régionaux de l’électricité dans les pays membres du partenariat oriental.

P. I. — Concernant l’Asie centrale, voyez-vous l’Europe et la Russie comme des concurrents directs?

H. V. — Oui, à ceci près que la compétition en Asie centrale pour l’accès aux ressources énergétiques des trois principaux producteurs — Kazakhstan, Ouzbékistan, Turkménistan — oppose aussi l’Europe à la Chine et la Russie. Moscou veut préserver dans cette zone le rôle pivot des gazoducs et oléoducs hérités de l’époque soviétique. Les Occidentaux, eux, voudraient contourner la Russie et donc passer par le Caucase (et, pour cela, ils ont besoin de la Turquie). Dans la compétition pour le contrôle des voies d’évacuation d’Asie Centrale, la Chine a pris de l’avance sur l’Europe. Nous devons rattraper ce retard.

F.-W. S. — La politique internationale n’est pas un jeu à somme nulle où l’un gagne ce que l’autre perd. L’Europe n’est pas engagée dans une course géostratégique avec la Russie; il s’agit de contribuer ensemble à relever avec succès les défis auxquels est confrontée l’Asie centrale. Les luttes menées contre le trafic de drogue, la criminalité organisée et la migration illégale ne sont pas les seuls défis qui exigent une réaction commune. De même, ce n’est qu’en coordonnant notre action que nous parviendrons à une pacification durable de l’Afghanistan.

P. I. — Quelle devrait être l’approche de l’Europe en matière de sécurité énergétique?

H. V. — Bien sûr: développement des énergies renouvelables, et diversification mais aussi efficacité: une des priorités devrait être l’interpénétration et l’interconnexion des réseaux gaziers européens en vue d’améliorer le fonctionnement du marché et d’optimiser les coûts. Il est indispensable que les États membres harmonisent et coordonnent leurs positions envers le fournisseur russe, même si le processus est complexe.
La sécurité de l’approvisionnement énergétique à long terme est une préoccupation essentielle et normale de tous les États membres, et donc de l’Union européenne. En ce qui concerne le gaz russe, elle sera d’autant plus assurée que la Russie n’aura plus intérêt à peser sur les prix, ni sur les négociations, en agitant la menace d’une interruption des livraisons ou en fermant carrément le robinet, comme elle l’a fait avec l’Ukraine. Et cela, aussi bien vis-à-vis des consommateurs finaux que des pays de transit. Sur cette question, les États européens consommateurs de gaz russe doivent afficher leur unité. L’abandon par les Russes des prix réduits hérités de l’époque soviétique et leur alignement sur les prix du marché devraient les dispenser, à l’avenir, de recourir au chantage.

F.-W. S. — L’approche européenne va d’ores et déjà dans le sens d’une meilleure sécurité énergétique: développement des énergies renouvelables; augmentation de l’efficacité énergétique; diversification des pays fournisseurs et des voies d’approvisionnement. La «guerre du gaz» qui a fait rage au début de l’année a, une nouvelle fois, mis l’accent sur la nécessité d’améliorer nos mécanismes de gestion de crise. Il nous faut définir des normes minimales en matière d’approvisionnement afin de nous prémunir contre les pénuries, en fonction du bouquet énergétique et des habitudes de consommation de chaque pays.
Mais il est également évident que Moscou demeure un partenaire stratégique décisif pour notre approvisionnement en énergie. C’est la raison pour laquelle je plaide en faveur d’un large partenariat de modernisation avec la Russie. Il faut l’intégrer encore plus fortement dans les structures économiques européennes.

P. I. — Quel jugement portez-vous sur l’état actuel du dossier nucléaire iranien? La Russie joue t elle un rôle stabilisateur vis-à-vis de l’Iran dans le contexte du processus de négociation du E3+3?

H. V. — Je pense qu’Obama a raison de poursuivre sa nouvelle politique vis-à-vis de l’Iran, malgré les conditions de la réélection d’Ahmadinejad et les révélations sur un nouveau site d’enrichissement. Dans sa stratégie de la «main-tendue» à l’Iran, Obama n’avait pas besoin de la Russie, mais celle-ci ne pouvait qu’approuver la démarche américaine. En revanche, si le régime iranien ne se fissure pas ou s’il ne change pas de position, Obama – et les occidentaux– auront du mal à s’engager seuls sur la voie d’un renforcement des sanctions. Ce serait revenir à Bush qui avait échoué. Et après, l’aventure de l’expédition militaire? Non, il faut qu’Obama persévère, et il faut l’aider.
Mais il faudra, à chaque étape, que les Américains réussissent à convaincre la Russie (et la Chine) qu’elle aurait plus à perdre en se désolidarisant de Washington qu’à gagner en voulant préserver ses marchés en Iran.

F.-W. S. — Je ne m’appesantirai pas ici sur le comportement parfaitement inacceptable des forces de sécurité iraniennes à l’encontre des opposants, des médias et des membres des missions diplomatiques au lendemain de l’élection présidentielle… Quant au programme nucléaire iranien, il fait peser une menace sur l’ensemble de la région et au-delà. Nous ne pourrons nous fier au caractère pacifique de ce programme que lorsque Téhéran aura satisfait toutes les exigences du Conseil de sécurité des Nations unies.
Le gouvernement Obama a tendu la main aux dirigeants iraniens. Ils devraient saisir cette chance et accepter cette invitation au dialogue. Notre offre de coopération dans le cadre du E3+3 tient également. Nous ne sommes pas favorables à des sanctions renforcées. Mais nous sommes tous d’accord sur un point: il ne saurait y avoir de course aux armements nucléaires au Proche et au Moyen-Orient.

P. I. — L’Europe est-elle suffisamment engage dans la résolution de conflits régionaux comme au Moyen-Orient ou dans la zone Afghanistan/Pakistan?

H. V. — Bien sûr que non. Sur le Proche Orient, des références idéales générales (la paix, la démocratie), des positions de principe (deux Etats), quelques discours, des initiatives rares, trop prudentes et mal coordonnées, des visites bilatérales peu probantes, de l’aide, un soutien aux ONG, aucune pression réelle, ne font pas une politique au Proche Orient. Depuis 1945 et plus encore depuis Suez en 1956, les européens ont du mal à penser l’Europe comme un acteur stratégique, maniant la carotte… et le bâton. Il faudrait pour cela au moins une convergence complète entre France, Allemagne et Grande-Bretagne et une coordination parfaite avec l’administration Obama, qui est à la manœuvre et s’est engagée courageusement pour la création d’un Etat palestinien. A fortiori ce qu’il faudrait faire en Afghanistan entre les pays militairement présents, et à propos du Pakistan. Dans ce cas, «l’Europe» ne devrait pas s’engager plus sans participer plus à la définition de la ligne.

P. I. — L’Europe est-elle sur la bonne voie dans la lutte contre le changement climatique?

H. V. — C’est l’un des domaines, peut-être même le domaine, dans lequel l’Europe a réalisé, ces dernières années, les avancées les plus remarquables. L’UE aborde Copenhague sur des bases ambitieuses et fortes: moins 20 % de gaz à effet de serre d’ici à 2020; plus 20 % d’énergies renouvelables, en prenant comme base de référence l’année 2005 (contre moins 17 % et plus 12 % pour les États-Unis). L’Europe aborderait cette négociation dans une position encore plus favorable si certains États membres — l’Allemagne et d’autres — n’entretenaient pas une controverse presque dogmatique sur le nucléaire alors qu’il est évident qu’on ne pourra pas se passer de cette énergie avant longtemps, même si, à terme, il est souhaitable de lui trouver un substitut. Enfin, il faut penser l’après Copenhague et les autres dimensions du drame climatique.

F.-W. S. — Oui. Nous autres Européens avons été les premiers à prôner des mesures efficaces afin de limiter le réchauffement à plus deux degrés au maximum. C’est le seuil à ne pas dépasser si l’on veut éviter les conséquences les plus néfastes du changement climatique.
L’UE s’est fixé des objectifs de réduction des émissions de CO2 élevés: 20 % de moins par rapport à 1990 d’ici à 2020. L’engagement atteint même 30 % à condition que d’autres grands États nous emboîtent le pas. Nous jouons un rôle d’entraînement à l’échelle planétaire.
L’important, en effet, est d’aller de l’avant. Il est essentiel que la conférence internationale, qui doit avoir lieu à Copenhague en décembre prochain, débouche sur une convention globale consacrée à la protection du climat. L’inaction n’est pas une alternative: ni pour l’UE, ni pour les pays émergents et en développement.

P. I. — Comment les puissances émergentes comme le Brésil, l’Inde et la Chine devraient-être plus efficacement incitées à participer à la gestion internationale des conflits et au sein d’organes de politique économique comme le G8?

H. V. — La question est dépassée. Ce n’est plus à nous à décider d‘inclure les émergents dans le système international. Ils y sont déjà, sinon, face à la crise, il n’y aurait pas eu de G-20, et les Occidentaux et le Japon se seraient contentés de prendre les décisions nécessaires au sein d’un simple G-7/G-8. Cette montée en puissance des autres émergents, des non-occidentaux (environ 5 milliards) est le fait majeur, massif, irréversible des prochaines années et des prochaines décennies. Et d’ailleurs, on va assister au cours des prochaines années à différentes tentatives d’organisation des BRIC, du G5, et d’autres émergents; tandis que le G8 aura du mal à se perpétuer tel quel. D’où la multiplication des G variables pendant une période de transition.

Les occidentaux, qui ont perdu le monopole du leadership et de la puissance politique qu’ils exerçaient depuis le XVIe siècle, doivent prendre conscience de cette réalité, l’analyser sans paranoïa, définir une stratégie multipolaire et une politique harmonisées face à chaque émergent, pour préserver au mieux leur pouvoir et leur influence à l’avenir car chaque pays émergent a sa propre stratégie fondée sur sa propre histoire. Et ils sont encore loin de pouvoir harmoniser leurs positions (comme l’a montré le premier sommet des BRIC en juillet à Ekaterinenbourg) ou les réunions de l’Organisation de Shanghai; mais la tendance est là. Une politique de type Obama est une meilleure réponse à ces défis qu’une politique à la Bush. Les Européens doivent s’inscrire dans cette logique au sein de l’ONU, de l’OMC, du FMI, du G20 et des négociations écologiques.